完善消防中介立法初探
厦门市公安消防支队 黄友银
随着经济转制、政府转型脚步的加快,消防监督工作模式也将逐步从过去"保姆式"、“包揽式”的直接管理转到以宏观调控、依法行政和维持社会公平竞争秩序的间接管理上来,大量事务性消防工作也从公安消防机构职能中剥离出来,巨大市场催生了消防中介的产生和繁荣。本文拟从消防中介的发展与遭遇瓶颈、消防中介立法迫切性分析、消防中介立法基本构想三个方面偿试对完善消防中介立法作进一步探讨。
一、消防中介的发展定位与遭遇瓶颈
(一)发展定位
消防中介服务的需求是随着经济的繁荣而产生的,按发展其定位与发挥职能不同,大致可以分为以下三类:
1、发挥管理、沟通和协调职能的成员性消防中介----行业协会。主要指的是中国消防协会、各地方消防协会和行业消防协会(如:中国水上消防协会和石油化工消防协会等)。据统计,目前,全国各类消防协会共有团体会员2500多个,个人会员3万多人。这些消防协会近年来通过开展各种消防业务培训、国内外学术交流和普及宣传消防知识等活动,扩大了影响,在消防事业中发挥了举足轻重的作用。
2、 具有公证、监督性质的社会消防中介---检测、认证机构。1983年以来我国又相继建立和发展了具有公证、监督性质的社会消防中介:国家消防技术检测中心(包括国家固定灭火系统和耐火构件质量监督检验测试中心、国家消防装备质量监督检验测试中心、国家防火建筑材料质量监督检验测试中心和国家消防电子产品质量监督检验测试中心),国家消防工程技术研究中心,火灾原因鉴定中心(火灾原因技术鉴定中心、电气火灾原因技术鉴定中心),以及公安部消防产品合格评定中心等。该组织使国家消防事业走向了科学化、规范化、法制化和国际化。
3、走企业化模式从事有偿消防技术服务活动的消防中介---消防中介主要形式。这类消防中介按执业范围内容不同,又可分为从事消防设施安装调试、检测、维修保养的消防中介和从事消防技术咨询论证、评价、评估服务的消防中介。它以市场为导向,按照企业运作模式在追求自身利益过程中满足社会消防需要,其行为属于市场行为。
从事消防设施安装调试、检测、维修保养的消防中介在1996年军队内部开始清除"三产"之后得到了发展,特别是随着1996 年公安部30号令颁布及
建筑消防设施检查维修制度建立,得到了迅速发展,成为消防中介的主导力量。
从事消防技术咨询论证、评价、评估服务的消防中介是在我国加入WTO后,特别是政府审批制度改革之后,而产生的一类新型消防中介。由于大量国外或跨国企业涌入,大空间、大跨度建筑出现以及国外技术与国内技术规范之间差异和冲突,急需这类消防中介在这些跨国企业与消防部门之间发挥沟通协调作用、或者在提供建筑总体规划的消防安全论证、建筑设施消防安全性的审查、性能化建筑防火设计等服务方面发挥作用。这些都为这类消防中介发展提供了空间,先后出现具有一定规模的消防技术咨询公司。
2003年7月2日,上海市消防协会首次举办的上海市消防技术咨询服务人员资格考试,共有26名社会人员首批获得《上海市消防技术咨询服务人员资格证书》,2家消防技术咨询服务机构经上海市消防协会消防技术咨询服务机构资格认定委员会审核评定正式挂牌成立,成为了上海乃至全国首批具有正式资格证书的消防技术咨询的中介公司。
(二)遭遇瓶颈
1、政府机构职能越位
近年来,虽然经过几次审批制度改革后,消防审批事项已减少许多,但从消防监督管理运行机制来看,消防部门包揽消防事务仍然过多过细,如在建筑工程防火设计审核、
消防验收、重大火灾隐患认定及整改方案论证、火灾事故调查中涉及的火灾损失核定、物证鉴定,消防控制值班人员和特种作业培训发证等每一项具体环节均由消防部门把关,使消防中介无用武之地,从而大大抑制了消防中介的发展;而就当前消防部门警力及技术力量而言,均无法也无必要承担如此大的工作量,相反,还会削弱消防部门对社会面消防工作的控制。因此消防部门权力的合理收缩,把一些涉及技术性较强、事务性的细节工作交给中介机构,消防部门则侧重在宏观管理、审批最后把关、加强执法力度、查处违法行为上下大功夫,更能促进消防安全环境改善。
2、政策法规配套缺位,主要表现在:
①市场准入机制立法缺位。目前,全国还未对消防中介市场准入机制进行统一立法,虽然近年来在北京、上海、江苏省、四川省等少数省市制定地方性的法规或规章规定消防中介应当取得相应的资质,但大部分规定过于原则,缺乏可操作性;《江苏省消防技术服务中介组织管理规定》作为国内少有的专门的消防中介规章,对准入机制作出了相对具体规定,但由于在从业人员准入制度缺乏合理的可操作性的制度规定,也显得不尽合理。
②消防行业管理制度立法缺位。从各地消防中介管理情况来看,由于缺乏行业自律性管理以及消防行业诚信制度缺失,从事消防安装调试、检测、维修保养的消防中介和从事消防技术咨询论证、评价、评估服务的消防中介这个行业目前无序竞争、恶性竞争(服务不规范,收费不合理等)时有发生,消防产品市场假冒伪劣等以及消防工程质量低劣等现象屡见不鲜。
③消防安全评价体系和执业技术标准上立法缺位。消防中介多是站在中立的立场上进行客观评判的机构,但目前作为消防中介评判标准的评价体系及执业技术标准还未完善。主要表现在两个方面:
一方面是消防安全评价体系未完善。目前,建筑工程审核、验收都是由公安消防机构逐条对照技术规范进行的,评断合格与不合格标准一般由公安消防机构掌握。但随着行政许可法实施和审批制度改革深入,对建筑工程的防火安全性能评价、火灾危险性评估等一些事务性工作应逐步交给消防中介机构实施,而消防中介从事开展这一业务的依据—消防安全评价体系尚未建立。
另一方面是消防工程系统质量评价标准还未建立。虽然现行施工验收规范对工程过程控制作了一般规定,但它只能满足工程适用性的最低要求,而自动消防设施质量评价是指
消防施工监理单位根据施工情况及设备质量对工程系统质量进行综合评定,它既包含系统合格的最低要求,也包含系统合格的优良标准。从目前情况来看,这个自动消防设施检测评价规范尚未制定。
3、消防专业人才缺乏。当前消防中介从业人员的素质难以适应现代消防科学技术的发展需要。消防科学作为一门边缘学科需要融会贯通多门学科的知识,涉及建筑、水、电、暖通、防排烟、设备等多专业多学科,由于我国消防中介起步较晚,本身专业人才就很缺乏,相应的消防中介中部分人员专业水平不高,大部分靠一部分老的人员来言传身教,不能系统学习,影响了消防中介所做出的结论的科学性。而新加坡、台湾、香港等消防中介比较发达的国家、地区由于比较早实行注册防火工程师(或称消防设备师/消防设备士)资格考试制度,加之消防专业学校和培训机构比较发达,已经形成了一整套具有一定规模的人才培训体系。
4、市场机制培育滞后
我国消防中介多脱钩于公安消防机构,发展还没纳入社会发展的整体规划,相对市场需求来说,消防中介规模小、竞争力差、提供服务品种少,在价格管理、资质管理和业务服务上的还很不规范、这些都抑制了中介组织作用的发挥,也造成政府、客户等对消防中介机构产生信用危机。而在国际上,大型的专业消防中介机构已有几十年历史,正朝集团化、综合性、国际化方向发展,如:号称世界消防咨询服务业领头羊的美国罗尔夫-杰森联合股份有限公司集团(RJA),旗下拥有四大分公司:RJA公司,FPM公司、SAKO公司、PKC公司提供了从消防总体规划、建筑防火、建筑设施等安全性的审查,到消防工程监理、消防设施维护、消防安全知识的培训服务等全过程的消防技术服务,加入WTO后,越来越多国外消防中介即将进入我国市场直接冲击着国内刚刚起步的消防中介。
2、立法迫切性分析
(一)《行政许可法》的出台使消防中介服务业立法迫在眉睫
目前规范消防中介执业制度主要是靠地方立法,我国北京、上海、江苏省、四川省、青岛等十几个省、市先后出台了地方性法规、规章,对消防中介资质许可、执业制度等作出了规定,为依法管理消防中介和规范消防中介市场、防止恶性竞争、提高消防设施的完好有效率起了积极作用。
但《行政许可法》实施后,根据《行政许可法》第条规定:“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章,不得设定应
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