我国数字经济发展中的平台垄断及其治理策略.pdf

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资源描述
我国数字经济发展中的平台垄断及其治理策略熊鸿儒内容提要:近年来,针对数字平台寡头的反垄断争议不断。 我国一大批数字平台企业快速崛起,在大幅改善经济效率、增进社会福利的同时,也带来了不少新的治理挑战。平台垄断问题引发的监管难题较为突出,传统的反垄断分析标准、执法方式及监管体系亟待完善。为顺应数字经济与平台经济的发展规律,最大限度地激励创新,并有效保护消费者,应坚持包容审慎、开放透明、灵活有序的监管原则,多措并举完善反垄断规制体系,提升监管能力。关键词:数字经济;平台经济;反垄断规制;监管体系中图分类号:F49文献标识码:A文章编号:1003-7543(2019)07-0052-10基金项目:国家社会科学基金青年项目“市场导向机制下的企业创新轨道研究”(14CGL007);国务院发展研究中心2018年度招标课题“数字经济时代的平台垄断问题研究”。作者简介:熊鸿儒,国务院发展研究中心创新发展研究部副研究员。我国已是全球范围内的数字化技术投资与应用大国。 近年来,凭借技术进步、业态创新和消费升级,一大批数字平台企业快速崛起,渗透到越来越多的行业领域。 新兴的数字平台在大幅改善经济运行效率、 改变社会生活方式的同时,也带来了一些新的监管难题。 在我国竞争政策的基础性地位尚未夯实、 竞争执法仍处于初期阶段的背景下, 妥善处理好鼓励平台经济创新发展与合理规制垄断行为之间关系的挑战较大。 针对这类新型的复杂经济现象,有必要认清数字经济时代平台垄断问题的缘起, 结合我国平台经济发展实际及时梳理发展中遇到的各类新问题,明确必要的监管原则,加快构建包容审慎、公正高效的监管体系。一、数字经济时代平台垄断问题缘起所谓“平台垄断”,是指平台经济中常见的“赢家通吃”现象可能演化为少数垄断平台长期维持“通吃赢家”地位,对良性市场竞争和消费者福利造成损害。 垄断是引发市场失灵的关键原因之一。 如果确实存在某种程度上的市场失灵,就需要依靠恰当的公共政策(主要是竞争政策)约束市场势力,维护市场竞争,改善社会福利1。(一)针对“数字寡头”的反垄断争议不断各国针对大型互联网企业的反垄断监管由来已久,只是近些年关注度明显提升,社会争议也越来越大。早在20世纪末,美国司法部就针对微软公司的视窗操作系统非法捆绑搭售案进行调查;之后,谷歌公司旗下搜索引擎及安卓移动操作系统等平台自2010年起接连受到美国联邦贸易委员会(FTC)、欧盟委员会的反垄断调查。类似地,亚马逊、eBay、Facebook、优步(Uber)等数字平台企业都曾经或正在接受不同国家的反垄断调查。 各国对这些平台企业开展反垄断调查,并不仅是因为其在各自细分市场拥有的支配地位或市场势力,而主要是相关的各类垄断行为。如滥用市场支配地位进行不合理的屏蔽、歧视或劫持行为(包括限制交易);可能扼杀未来竞争或阻碍市场进入的先发兼并行为以及垄断势力的国民经济NATIONAL ECONOMY52跨界传导;尚不明确的滥用用户数据和人工智能算法实施不合理歧视或达成垄断协议等。 不过,是否以及如何对这些“数字平台寡头”进行适当且有效的监管,一直存在较大的争议2。一是主张尽量不干预的“自由派”。 有人基于数字市场的动态竞争和创新激励的重要性,担心过度或不适当的干预会破坏竞争而非保护竞争,还可能对创新产生抑制作用。他们认为,执法机构不应对快速发展的数字经济进行干预,因为对动态市场的任何政府干预都将损害消费者利益,同时任何市场力量在动态竞争面前都不过是过眼云烟,反垄断规制的收益十分有限3。 一些专家担心,在高度动态的数字市场,打击垄断与维护创新激励机制往往难以两全。二是主张积极干预的“规制派”。 他们认为,在某些情形下,数字市场急需开展竞争执法,以保护促进创新的竞争结构、及时制止阻碍动态竞争过程的反竞争行为或排他性行为。如欧盟委员会发布专门报告指出,虽然在数字市场上取得市场支配地位并不意味着必然违法,但竞争法规则应如“达摩克利斯之剑”一般悬于“数字寡头”上,时刻关注着他们的一举一动4。 伴随数字技术扩散加速,平台利用数据、算法等新竞争要素的行为可能“侵蚀”传统竞争机制。如超出监管能力范畴的共谋将屡见不鲜,价格歧视的表现形式愈发具有迷惑性,算法驱动的垄断组织滥用个人信息等, 甚至可能成为影响政治生态的强大工具5。一些专家呼吁:为修补市场缺陷、促进消费者福利,主动干预在所难免。当然,选择合适的时机和有效的方式,仍是一个非常复杂的问题;过去那些依据传统经济构建的反垄断规则在数字平台市场中不一定总是适用的6。(二)数字经济时代平台垄断不同于传统的市场垄断,规制思路需要创新数字化时代的平台垄断与传统工业经济时代的市场垄断有较大差别, 所带来的垄断效应也不同于传统的市场垄断、 自然垄断和行政垄断。 监管部门应在准确把握数字化时代平台经济发展、平台竞争规律的基础上,客观认识平台垄断的实质及影响。一方面,平台垄断现象有其特殊性。 “平台”作为数字时代最重要、应用最广的经济模式,从根本上改变了多个领域的产业组织方式。 互联网平台大多是双边或多边市场, 具有匹配供需双方的市场属性。 平台的规模扩大可以在很大程度上降低交易成本, 提升经济运行效率这与传统意义上的垄断有很大差别, 因为后者往往是对特定产品或服务供给、 需求乃至于交易价格的排他性控制, 对经济效率和社会福利产生损害。 不同平台的竞争主要围绕注意力或用户开展争夺,取得成功的关键在于运营规模,双边市场下的规模经济和网络效应会创造相应的进入壁垒,容易导致“一家独大”的市场格局。不过,考虑到数字时代新技术、新模式的快速迭代和高水平投资特点, 成功的平台企业所获得的市场力量往往又是短暂而脆弱的, 进入壁垒并没有传统市场中那么持久而稳固。 只要数字技术及其扩散没有停止,在位的“数字寡头们”就需要继续通过创新来维持地位。 否则,新一轮的创新浪潮往往又会诞生一批新的“巨头”。这种动态、 持续的市场竞争是数字市场竞争的常态。 可见,数字时代平台企业的垄断地位形成并不一定意味着市场失灵, 相反在很大程度上能与市场竞争相互促进和转化, 有助于资源配置效率改善。另一方面, 平台垄断现象确实带来了许多新的风险,特别是对竞争执法的新挑战。 数字市场的动态性要求在位的平台巨头必须不断革新,现实中确实存在一些巨头的“可疑行为”:通过利用既有的市场力量传导至新的市场以扩张垄断地位;兼并潜在的竞争对手以获得新技术、新模式的“优先购买权”;过度采集用户信息、交易数据或无正当理由地降低互操作性以实现“用户锁定”和“完全价格歧视”;等等。 当然,这些行为并不必然具有反竞争性, 如企业间兼并可能是优势互补的结果, 被大企业收购的前景也是新创企业进行自我创新的主要动力之一。但不可否认,实际情况经常是:即便新的竞争者拥有更好的产品、模式或更雄厚的资金实力,想要打破既有的竞争格局也是很难的; 用户在享国民经济NATIONAL ECONOMY53受大平台带来的便利时对所支付的 “代价”(如牺牲个人隐私)往往并不知情。 因此,竞争执法机构必须密切关注数字市场上的竞争动态,对可能的滥用市场支配地位行为保持足够的警惕和有效的规制,确保市场的可进入性、可竞争性和消费者利益, 同时避免保护主义思维或防止规制俘获。 确保监管的有效性和灵活性,始终是促进市场健康繁荣的保障。二、我国数字平台经济的发展状况与竞争治理问题我国数字经济发展迅猛, 一大批新兴互联网平台企业快速崛起, 深刻地改变着经济社会的运行方式。 在网络效应彰显、线上线下加速融合的背景下,一些数字平台的规模不断扩张,对于高效连接市场、资源与用户,塑造全球化、多样化、数字化生态体系产生了积极作用。 但与此同时,一系列治理难题也在涌现。 一些在传统经济中未能有效解决的问题, 在平台经济领域有了被进一步放大的风险。 平台经济治理的复杂性对政府监管能力提出了较高要求。(一)数字经济发展日新月异,创新活力迸发我国数字经济发展态势可谓日新月异,在很多领域甚至具有全球领先优势。从数字经济规模来看,我国已成为仅次于美国的全球第二大数字经济体, 据中国信息化百人会2018年度数字经济报告,2017年中国数字经济规模达到22.6万亿元。 从数字经济发展质量来看,我国是新兴经济体中上升势头迅猛和发展潜力巨大的国家之一, 已成为全球领先的数字技术投资与应用大国;市场体量庞大,能够推动数字商业模式迅速投入商用,本土市场拥有大量热衷数字科技的年轻消费者; 业务遍及全球的中国互联网三巨头“BAT”正在布局多行业、多元化的数字生态系统,深入触及消费者生活的各个方面7。作为重要的新型产业组织形态, 平台经济活力迸发,已成为促进我国“大众创业、万众创新”、新旧动能转换的关键力量。 近年来,我国基于互联网、 大数据和人工智能的平台经济涵盖了电子商务、分享经济、社交媒体等多种应用和服务形式。 众多生产者和消费者依托一大批互联网平台形成了多个网络生态系统, 实现了产品设计、创意、生产、交换、分配、使用和服务的网络化。 随着区块链、人工智能、5G、VR/AR的发展和集成应用, 平台经济正在催生更多的新商业生态。 数字平台企业通过推动产业融合与业态颠覆,已成为加快新动能成长的重要载体。以独角兽企业为例, 从公开发布的各类评选榜单来看,2018年排名前20位的我国本土独角兽企业几乎都是数字平台企业。我国数字平台企业创新能力不断提升,基本实现了从落后到领先的跨越式发展。 依托巨大的市场规模优势,我国本土数字平台的成长速度和规模惊人。 以网络零售、移动支付、网约车为代表,国内平台企业已经成为各自行业的主导者, 相较于国际同行而言在体量上占据较大优势。 相应地,我国数字平台企业的创新发展也成为全球网络空间力量竞争的重要载体。20132015年,全球互联网企业市值前30位排名中, 我国企业占据的席位从7个增加到12个,而美国则从18个下降到15个。国内外激烈的市场竞争还使得多数互联网平台不断增加创新投入, 提升了产业发展的动态效率。 据工业和信息化部统计,2018年规模以上互联网企业研发投入合计490亿元, 增速达19%,占全行业业务收入的比重达5.12%,远超全国平均水平。 阿里巴巴、百度、腾讯等大型互 联 网 平 台 的 研 发 强 度 分 别 高 达10.6%、14.4%、7.8%, 规模均超过百亿元。 这些企业通过大幅增加研发投入,在大数据、云计算、人工智能、工业互联网等前沿领域探索和开发新技术、新市场,创新行为更加积极,对推动行业发展、参与全球竞争具有重要作用。(二)平台垄断与竞争治理问题开始出现在数字经济、平台经济蓬勃发展的同时,涉及平台竞争与垄断方面的治理问题也日益增多,如2013年的“中国互联网反垄断第一案”,平台企业频繁合并,电商平台“二选一”,平台纵向一体化、 平台间不兼容或相互“屏蔽”,“大数据杀熟”,用户数据泄露以及算法滥用,等等。 这国民经济NATIONAL ECONOMY54些问题的产生与平台企业的经济特性、 竞争特性密切相关。 一些问题在传统平台企业上也曾发生过,但进入数字时代,问题变得更复杂、更隐蔽,影响范围也更广,使得一些传统的法律法规、治理方式及监管手段难以适应。 在一些数字市场或“互联网+”产业领域快速集中后,如何确保富有活力、良性健康的竞争,激发更多的创新和更好保护消费者利益, 成为政府和社会关切的焦点。 归结起来,至少涉及以下四类:一是数字平台的市场力量认定尚无规范方法或成熟经验,对滥用市场支配地位行为的判定也没有公认标准。 一方面,平台厂商的市场力量与传统厂商具有明显差别,依赖市场份额、利润率等传统工具往往存在较大偏差。 比如,已成为“中国互联网反垄断第一案”并产生最终判决的“3Q大战”,即腾讯公司即时通讯软件QQ平台与奇虎360公司的杀毒软件之间涉及“滥用支配地位排挤竞争”的官司。 此类案例在相关市场界定、 滥用支配地位行为认定以及竞争损害分析等方面都曾存在较大争议。 近些年,在共享出行、“外卖”等领域多个地区的不正当竞争以及涉嫌垄断经营现象也遇到了类似的难题。另一方面, 对于滥用市场支配地位
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