数字政府战略意蕴、技术构架与路径设计——基于浙江改革的实践与探索.pdf

372018年第9期 总第399期数字政府治理中国行政管理CHINESE PUBLIC ADMINISTRATION以数字化、 网络化、 智能化等为特质的新一代信息通信技术 （ICT） 驱动政府转型驶入快车道， 全方位重塑与再造政府组织、 政务流程、 行政审批、 政民互动等体制机制， 对政府治理体系产生革命性催化， 致使数字政府建设具有战略必然性和技术可行性。1发达国家纷纷运用数字技术推动政府转型成为新公共管理运动后政府改革的主旋律之一，2英国 2012 年 11 月推出“政府数字战略” （GovermentDigitalStrategy） 和 “政府转型战略 （2017-2020） ” ， 启动 “数字政府即平台行动计划” ；3美国 2012 年发布 “数字政府战略” （DigitalGovernment） ； 韩国 2012 年 6 月实施 “智慧政府实施计划”（SmartGovernmentPlan） ； 德国 2016 年 3 月发布 “数字化战略 2025” 及 “数字化政府” 行动 （eGovernment） ；新加坡 2014 年 3 月启动实施 “iN2015 计划” 及 “智慧国家 2025”工程； 日本制定 “i-Japan 战略” ， 均通过系统的数字化路线推动政府转型， 致力于引领全球数字政府转型， 继而抢占数字经济先机和竞争优势。4数字政府是数字中国、 网络强国、 智慧社会三大国家战略纵深推进的战略支撑。习近平总书记在中央政治局第 36 次集体学习时强调， 要以数据集中和共享为途径， 建设全国一体化的国家大数据中心， 推进技术融合、 业务融合、 数据融合， 实现跨层级、 跨地域、 跨系统、跨部门、 跨业务的协同管理和服务， 推进政府决策科学化、 社会治理精准化、 公共服务高效化。作为全国数字经济先发省和国家信息经济示范区， 浙江大力建设 “数字经济” 一号工程， 将数字政府作为数字经济和数字社会的基础性工程， 在全国率先建成省级政务云服务体系和政务服务 “一张网” ， 实施全国第一部公共数据和电子政务政府规章， 在全国率先编制 数字政府建设总体方案 ， 争创政府数字化转型先行区和示范区。根据国务院办公厅委托国家行政学院评估并发布的 省级政府网上政务能力调查评估报告 ， 浙江 2015、 2016、2017 连续 3 年位居省级政府网上政务能力榜首， 以浙江为样本深入剖析其数字政府建设路径对全国推进政府数字化转型具有参照价值和借鉴意义。* 基金项目： 国家社科基金重大项目 “我国实施网络强国战略的法律制度与政策支持研究” （编号： 15ZDC023）作者： 刘淑春， 杭州电子科技大学省信息化经济社会发展研究中心副教授， 博士， 杭州 310018doi： 10.19735/j.issn.1006-0863.2018.09.05数字政府战略意蕴、 技术构架与路径设计*基于浙江改革的实践与探索刘 淑 春摘要 数字政府是 “治理理念创新 + 数字技术创新 + 政务流程创新 + 体制机制创新” 的系统性、 协同式变革， 推动治理体系和治理能力现代化亟需加快推动大数据与政府治理深度融合， 对政务流程、 组织构架、 功能模块等进行数字化重塑， 系统推进经济调节、 市场监管、 公共服务、 社会管理、 环境治理、政府运行 “六位一体” 数字化转型， 构建纵向贯通、 横向协同的数字政府。政府数字化转型效应最大化需要全方位协同， 对政府系统的数据共享技术、 数据采集技术、 数据标准、 数据安全技术等底层技术进行整合和集成， 以支撑和保障政府组织高效响应经济社会全面数字化转型需求。数字政府系统性和耦合性很强， 建立政务高效化、 服务线上化、 治理精准化的新型政务运行模式， 必须从国家层面进行协同改革以及综合集成， 加强顶层设计， 深化政务改革， 构筑统一平台， 全面推行 “掌上办事” 。关键词 大数据； 数字政府； 信息孤岛； 云上政府； 政府治理中图分类号 D035 文献标识码 A 文章编号 1006-0863（2018） 09-0037-09 2017 年 12 月 25 日， 浙江省委经济工作会议明确提出， 大力推动经济数字化、 社会数字化、 政府数字化转型， 把数字经济作为“一号工程” ， 大力实施大数据战略， 建设 “数字浙江” 。382018年第9期 总第399期中国行政管理CHINESE PUBLIC ADMINISTRATION数字政府治理一、 数字政府是国家治理体系和治理能力现代化的迫切需要和战略抉择数字政府是公共治理理论与数字技术深度融合催生的热点问题， 强调以需求为导向的数字化变革推动政府理念革新、 职能转变和体制机制重塑， 逐渐成为数字治理理论应用的新动向。PatrickDunleavy 在其 2006年出版的 “DigitalEraGovernance： ITCorporations， TheStateandE-Government” 中首次对数字治理作了系统阐释， 随后理论界将数字治理理论引入新公共管理，5掀起了数字政府理论研究和实践探索的浪潮。数字政府治理研究并不局限于政府治理方式， 更深层次的是探索政府机构改革和权责碎片化的重新整合、 政府体制机制的系统优化和流程再造、 政务服务全面数字化变革，6从本质上讲旨在处理政府 “有形之手” 与市场“无形之手” 、 社会 “自治之手” 的逻辑关系， 提高政府治理效能、 行政质量和公信力， 加速实现 “管制型政府”向 “服务型政府” 转变。数字政府并不局限于 ICT 技术在政务领域的应用， 而是 “治理理念创新 + 数字技术创新 + 政务流程创新 + 体制机制创新” 协同推进的全方位变革， 以大平台、 大数据、 大系统、 大集成为战略导向， 以数字化、 协同化、 透明化、 智慧化为实施路径， 以跨部门跨系统跨地域跨层级高效协作为重要支撑， 对政府数字化思维、 数字化理念、 数字化战略、 数字化资源、 数字化技术等相关因素进行最大化集成， 从而撬动国家治理体系和治理能力现代化。（一） 从经济治理体系和治理能力现代化视角看，数字政府是催化数字经济快速释放、 融合、 速增的关键性支撑。在大数据时代， 数据流通、 开放、 共享是实现数据资源价值的重要方式， 建设现代化经济体系离不开大数据支撑， 而数字政府是以大数据为生产要素的数字经济的前提条件。2018 年 4 月全国网络安全和信息化工作会议明确的基本路径是， 大力发展数字经济，推动数字产业化， 依靠信息技术创新驱动， 催生新产业新业态新模式； 同时推动产业数字化， 利用互联网新技术新应用对传统产业进行全方位、 全角度、 全链条的改造。政府是 “数据海洋上的巨轮” ， 掌握着极其庞大的数据渠道以及数据资源， 政府数字化转型是经济数字化转型的先导力量， 也是数字经济的重要支撑和现代化经济体系的强大引擎， 应进一步增强政府改革的自觉性、 主动性和联动性， 把数字政府作为数字经济的标志性、 引领性工程来抓， 加强数字时代的政府改革和治理能力建设， 通过政府数字化撬动经济数字化和提高全要素生产率， 加速互联网、 大数据、 人工智能等数字经济与实体经济深度融合， 促进经济高质量发展和现代化经济体系建设。（二） 从社会治理体系和治理能力现代化视角看，数字政府是加快推动社会治理精准化、 公共服务高效化以及社会互动信任化的迫切要求。数字政府以拥有的信息枢纽为依据， 赋予每项政府工具 “探测器”（Detectors）和 “生效器” （Effectors）功能。7依靠数据刻画而来的 “镜像世界” ， 借助算法技术处理镜像世界以得到主观认知， 形成 “数据 + 算法” 双驱动模式以及诸多算法组合而成的 “自学习机制” 能够更透彻地揭示传统技术难以展现的关联关系，8促进社会公众感知以及行为的数字化。大数据具有典型的 “4V+1C”特 征， 即 Variety（多 样 性） 、 Volume（数 据 量 巨 大） 、Velocity （时效性） 、 Vitality （快速变化） 以及 Complexity （复杂性） ， 运用大数据提高社会治理的匹配性、 精准性及有效性， 亟需尽快破除 “信息孤岛” “信息烟囱” 以及 “数字鸿沟” ， 推动信息系统相互兼容和数据实时共享。这需要构建 “用数据说话、 用数据决策、 用数据管理、 用数据创新” 的管理机制， 健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，9为破解社会治理难题提供重要工具和有效手段， 推动社会治理体系和治理能力现代化。（三） 从政府治理体系和治理能力现代化视角看，数字政府是对政府自身改革进行全方位、 全领域、 全时空系统性和数字化重塑的战略支点。基于 ICT 技术支撑起来的数字政府平台越来越展现其作为公共服务、公众参与、 实时交互、 及时响应的 “能量场” 。10数据对政府治理的影响效应至少存在三方面： 一是数据源从体量较小的 “结构化数据” 演变为复杂的大型 “非结构化数据” ； 二是大数据、 人工智能等植入政府治理后，政府治理工具和技术手段更加专业化、 智能化、 高效化； 三是政府决策一旦建立在大数据基础上， 会越来越量化、 可预测化、 灵敏化， 能够快速响应公众诉求。运用数字技术重塑行政权力运行流程和模式， 有效打破组织壁垒和信息壁垒， 提高政府治理能力和公共服务质量， 对高效履行政府职责、 提高行政质量、 效率和政府公信力是有力促进。11通过 “制度创新 + 技术创新 + 流程创新” 协同发力的数字化转型， 按照自身运行规律与政府和社会良性互动之关系设置数字化的政府治理和服务模式，12有助于实现 “审批更简、 监管更强、 服务更优” 以及 “数据多跑路、 群众少跑腿” 。紧扣政府五大职能， 加快推进审批服务、 执法监管、 城市管理、 安全管控、 智慧办公等政务数字化， 增强政府治理的即时性、 精准性和科学性， 有利于推进政府治理体系和治理能力现代化。二、 数字政府 “六位一体” 构架与实施路径运用数字技术深化政府改革是数字政府建设的必然方向。韦斯特认为， 数字政府的发展经历了四个阶段“公告板” 阶段、 部分服务供给阶段、 系统服务的门户网站阶段、 互动式民主阶段。13Klievink&Janssen 从组织变革的角度提出， 以数字政府系统为基础的协同型政府建设经历 “火炉管” 式组织、 整合化、全国性入口、 组织间整合以及需求驱动的协同型政府五个发展阶段。14数字政府越往高级阶段发展， 越需要以公众需求为导向， 注重政务服务的高效性、 精准性、 集成性以及安全性。从我国各地看， 浙江率先制定392018年第9期 总第399期数字政府治理中国行政管理CHINESE PUBLIC ADMINISTRATION实施数字政府建设总体方案， 采取 “重点突破期” “全面普及期” “深度发展期” 三步走战略 （见表 1） ， 对全国推进政府数字化转型具有引领性和示范性。浙江改革试点的启示意蕴在于， 数字政府的实施具有极强的关联性、 同构性、 协同性特质， 亟待全方位推进经济调节、 市场监管、 公共服务、 社会管理、 环境治理、 政府运行 “六位一体” 数字化转型 （见图 1） 。表 1数字政府 “三步走” 战略核心任务主攻阶段时间表路线图和任务书第一阶段重点突破期 （至2018 年12 月底）深度应用 “互联网 + 政务服务” ， 实现信息孤岛100% 全打通、 数据资源 100% 全共享、 网上办事 100% 全覆盖； 经济运行、 公共服务、 市场监管等领域的数字化应用取得成效； 行政审批、执法监管、 便民服务、 基层治理、 政务办公等领域数字化转型实现重点突破。第二阶段全面普及期 （至2020 年12 月底）公共数据依法依规全面共享、 有序开放， 基本建成 “掌上办事之省”和 “掌上办公之省” ；80% 以上的政务服务事项可以掌上办理， 部门专网整合率达到 100%， 基于大数据的科学决策、 社会治理、 风险防控、 政府效能显著提升。第三阶段深度发展期 （至20